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得到进一步提高” ［6］ 。由此可见，确立基本公共卫生 者健康管理、中医药健康管理、卫生计生监督协管是主
服务项目的“初心”体现在两个方面：首先，基本公共 要扩充项目，全民健康素养促进和免费避孕药具发放两
卫生服务是基本公共服务的重要组成部分，面向公民提 个项目也曾被纳入其中 ［10］ 。项目内容的调整势必会直
供基本的公共服务，是国家和政府的职责所在，公共服 接影响到整个项目的运行，包括资金投入、组织管理、
务具有公共性、公益性和普惠性的特征，政府提供基本 人员配备、人员培训、设备购置、技术支撑、考核评价
公共服务的首要原则是公平，或者称为“均等”，因此， 等各个方面，作为全国性项目，牵一发而动全身。因此，
我国政府设立基本公共卫生服务项目之初，就将“逐步 项目的任何调整都应该遵循科学、循证、审慎的原则，
实现均等化”作为首要目标，这是由基本公共卫生服务 严格遵循目标导向，即始终面向与服务于均等化和促进
作为“公共产品”的属性决定的，也是卫生公平性的集 人群健康水平的目标。然而，过去十年中，科学的项目
中体现；第二，作为医疗卫生服务中的“公共卫生”服 遴选和调整机制尚未形成，循证决策不足，进而引发了
务，具有预防性、群体性特点，控制人群主要健康危险 各种争议。
因素，有效预防和控制主要传染病和慢性病，提高居民 为了深入了解目前项目内容的合理性、适宜性，本
健康水平，这是我国政府实施基本公共卫生服务项目的 研究对基层医疗卫生机构管理者、医务人员进行了相关
最终目标。服务均等化和提高公民健康水平，这两个目 访谈，受访者被要求对目前国家基本公共卫生服务项目
标之间有区别，也有紧密联系。前者从政策上明确了战 的 12 类服务项目逐一做出评价，包括项目的落实情况、
略原则导向，即公平、可及、人人享有，后者从公共卫 产生的效果、存在问题和建议等。“现在项目的调整比
生服务的本质上明确了目标效果导向，即获得人群健康 较频繁，可能工作人员刚适应了前面项目的内容，然后
效益。提供均等性公共卫生服务是促进人民群众健康水 又来了大的调整，就使得我们需要去了解项目并调整计
平提高的基础和策略；提高人民群众健康水平是基本公 划，从上到下其实都会有一个调整的压力。”（被访者
共卫生服务均等化的终极目标。 M23）。“项目内容的增加给我们带来了工作量的增加，
综上，2009 年国家建立基本公共卫生服务项目的 但是我们也不清楚为什么要增加这些内容和要求，感觉
目标是非常明确的、清晰的：通过均等化服务促进社会 跟居民的切身需求还不是很符合”（被访者 D16）。根
公平、健康公平，通过提供公共卫生服务促进人群健康 据访谈结果，大部分被访者表示：目前项目内容并不是
水平。过去十年是我国基本公共卫生服务发展的第一个 完全符合实际，部分项目无论是群众的接受度还是医务
阶段，在这一阶段，以保基本、建机制、成规模、广覆 人员的感受度均较低，普遍被质疑的两个项目是卫生计
盖为原则，在全国范围逐步实现“人人享有”的均等化 生监督协管和中医药健康管理。以下两名被访者的观点
目标，这是项目发展初期的必然选择；然而与均等化目 具有一定代表性，“卫生监督协管工作落地不应该落在
标相比，各方在促进“获得人群健康收益”这一目标上， 卫生院，卫生院去跑场所，你是医院的医生可以办健康
缺乏有效的监测、评价手段和方法，过度强调了“均等 证、消毒等，但是我们没有执法权，同时监督所下面没
化”的服务覆盖，由此制定了一系列以服务数量和覆盖 有点儿，全部都依托我们，我们白大褂去跑场所，人家
率为导向的考核指标，如“建档率”“管理率”“访视率” 对我们的认可度也不高。”（被访者 M18）；“国家原
等，缺乏服务效果导向的指标；同时，国家陆续颁布了 来设计的项目里有一些项目推进确实是有困难的。比如
3 版《国家基本公共卫生服务规范》 ［7-9］ （以下简称《规 说这个老年人的三十三个中医辩体的问题，问下来要很
范》），明确要求各类服务的“规定动作”，旨在规范 久，老年人没有那么多的耐心来做问卷，只是一个体质
服务行为，促进全国各地基本公共卫生服务的规范化、 辨识结果，对老年人帮助也不大，对于群众感受度不是
同质化，但同时也造成了服务形式化，内容僵化的问题。 很高的项目是不是可以把它优化一下，或者是合并，或
2.2 项目内容 2009 年以来，国家基本公共卫生服务 者是取消。”（被访者 M22）。
项目在不断“扩容”。项目设立之初包括 9 类服务项目， 此外，对于重性精神病患者健康管理项目，也有不
即城乡居民健康档案管理、健康教育、0~36 个月儿童 少地区人员反映出类似如下问题：“基层缺乏精神科专
健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、预防接 业技术人员，这个项目开展起来，基层机构公共卫生
种、传染病报告和处理、高血压和糖尿病患者健康管理、 人员的作用有限，因为无法指导用药，也就是督促服
重性精神疾病患者管理。到 2019 年增加至 12 类服务项 药、以及配合公安的工作，维持稳定”（被访者 M29、
目，包括居民健康档案管理、健康教育、预防接种、孕 D02、D08、D12、D19、D28 等），但也有些地区（例如：
产妇健康管理、0~6 岁儿童健康管理、老年人健康管理、 北京市）的被访者对该项目表示了支持，认为非常有必
慢性病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、肺结核 要实施该项目。
患者健康管理、中医药健康管理、传染病和突发公共卫 除了以上提到的几个服务项目外，被访者普遍认为
生事件报告和处理、卫生计生监督协管；其中肺结核患 其他的服务项目设置是有必要的，特别是针对个体的健
