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implementation of CFDSs，such as lack of rule of law，low level of policy executors，insufficient incentives，and impact of
policy environment. In view of this，we put forward the following recommendations on exploring innovative policies for sustainable
development of CFDSs：designing top-level policy objectives for CFDSs development from perspectives of law and system，
improving qualities and professional identity of providers of CFDSs，establishing mutual trust between doctors and patients，and
optimizing the policy implementation environment.
【Key words】 Contracted family doctor services；Health policy；Policy analysis；Smith's policy implementation
process model

家庭医生签约服务是以全科医生为核心，以家庭医
作者有言：
生服务团队为支撑，旨在通过签约的方式，构建一种长
20 世纪 70 年代，以美国为代表的西方国家在公
期、稳定的服务关系，为签约家庭和个人提供安全、方
共政策研究领域掀起了声势浩大的政策执行研究热
便、有效、连续、经济的基本医疗服务和基本公共卫生
潮。这种运动热潮有着深刻的理论渊源和实践诱因，
服务。当前，给我国医药卫生事业带来人口老龄化、城
并为早期的政策科学研究提供了肥沃的土壤。史密斯
镇化和慢性病高发诸多挑战，传统的医疗卫生服务模式
（Smith T B）政策执行过程模型即是其中具有代表性
难以满足居民健康服务的需求，而实施家庭医生签约服
的一种。史密斯政策执行过程模型的一个重要内容，
务不仅有利于推动医疗卫生工作重心下移、资源下沉，
就是基层官僚如何在政策实施过程中通过自己的行为
卫生资源合理利用，还能降低医疗费用和改善全民健康
与决策层协商，不断地改进政策的目标优先序，这一
状况，增强居民对医改的获得感，为实现基层首诊、分
理论视角同样适用于解释我国家庭医生签约服务制度
级诊疗奠定基础。2009 年《中共中央 国务院关于深化
在基层的落实过程。因为家庭医生签约服务这一公共
医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6 号）的发
政策要实现预期目标，仅有理想化的政策显然不够，
布是我国把家庭医生政策作为推进分级诊疗制度基本政
还需要密切关注执行机构（具体负责政策执行的各级
策的重要标志。2015 年国务院颁布《全国医疗卫生服
政府机构及家庭医生团队成员的结构、态度和能力）、
务体系规划纲要（2015—2020）》（国办发〔2015〕14
目标群体（社区居民对家庭医生签约服务的认知、态
号），为全国各地科学、合理地制定实施区域卫生规划
度、信任度和满意度）及环境因素（经济、政治、社
和医疗机构设置规划提供了指导，这是首次在国家层面
会、文化）等其他要素，以解决当前政策执行人员水
制定的医疗卫生服务体系规划。2016 年国务院深化医
平不高、激励不足、政策环境影响等诸多制约因素，
药卫生体制改革工作领导小组办公室等七部委联合发布
从而推动家庭医生签约服务可持续发展，实现“健康
《关于印发推进家庭医生签约服务指导意见的通知》（国
中国”战略目标。
医改办发〔2016〕1 号），确定了家庭医生签约服务是
我国医疗卫生服务的发展方向，并正式成为国家层面的 要素间的博弈规则和博弈手段去诠释这种现象 ［4］ ；有
公共卫生政策。之后国家和政府对合理确定签约服务工 学者借助韦伯（Weber M）的层级官僚制理论去分析在
作的目标任务和内容、家庭医生团队的服务能力、家庭 政策执行过程中官僚制组织形态中各主体之间的互动关
医生签约的激励机制与支持政策、完善吸引居民签约的 系 ［5］ ；有学者结合史密斯政策执行过程模型梳理了社
优惠措施等方面提出了更多精细化的政策指引，家庭医 区健康教育政策执行偏差的诱因，包括政策本体问题、
生签约服务得以全面、深入推进。 人力与财力资源的有限及与执行机构的主体多元而互动
学术界对“家庭医生签约服务”的认识褒贬不一， 不足 ［6］ 。总之，政策执行难已经成为制约我国基层医
既肯定了其对推动基层卫生服务“兜底”保障制度创新 药卫生体制改革的“沉疴痼疾” ［7］ ，如何避免家庭医
方面所取得的良好效果，又对其成效的有限性进行了反 生签约服务制度“人治”“权治”困境，建立制度化的
思与质疑。当前我国家庭医生政策的实现主要依靠自上 长效机制，是亟须解决的难题。鉴于此，本研究运用史
而下的行政命令，但是政府、医院、基层医疗卫生机构 密斯政策执行过程模型，从政策本身、政策执行主体、
及居民的需求和利益并不总是一致，在执行过程中常会 政策执行对象及政策执行环境等多角度进行分析和探
出现政策效果偏离政策目标的政策执行偏差现象 ［1］ ， 讨，并为完善家庭医生签约服务政策提出优化途径和决
而“选择性执行”“政策变通”等现象不同程度地影 策参考。
响政策执行效果 ［2-3］ 。也有学者借助成熟的政策理论 1 史密斯政策执行过程模型及分析框架
或模型框架对政策执行不畅进行解释说明：巴尔达奇 1973 年，美国学者托马斯·史密斯（Smith T B）在
（Bardach E）、萨巴蒂尔（Sabatier P）等试图从系统与 Policy Sciences 杂志上发表文章，提出一个描述政策执行